關于進一步加強建筑市場監管工作的意見

建市〔2011〕86號

 

      當前,我國建筑市場運行機制初步建立,建筑業規模不斷擴大,為我國經濟社會發展做出了積極貢獻。但是,目前建筑市場仍然存在著一些突出問題,尤其是市場各方主體行為不規范,影響了建筑業的健康發展。為維  護建筑市場秩序,保障工程質量安全,現就進一步加強建筑市場監管工作提出如下意見:

  一、落實建設單位責任,嚴格依法發包工程

  (一)不具備建設條件的項目一律不得發包。建設單位要嚴格遵守國家有關建設工程基本程序、工期、造價、質量、安全、節能與環境保護等方面的法律法規和強制性標準,依法進行項目發包,不得以任何名義不履行法定建設程序或者擅自簡化法定建設程序。建設工程發包應當具備以下條件:

  1.已經履行工程立項審批、核準或備案手續;

  2.發包人為法人或依法成立的其他組織;

  3.有滿足工程發包所需的資料或文件;

  4.工程建設資金已經落實;

  5.法律法規規定的其他條件。

  (二)禁止設置不合理的招標條件。建設單位要嚴格依法進行工程招標,不得設置不合理條款排斥或限制潛在投標人,不得將所有制形式、企業注冊地、過高資質等級要求、特定地域業績及獎項等設置為招標條件,嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設。

  (三)禁止肢解發包工程。建設單位要將工程發包給具備相應資質條件的承包單位,不得將應當由一個承包單位完成的建設工程肢解成若干部分發包給不同的承包單位。建設單位將施工總承包單位資質范圍內的工程發包給兩個及以上單位的,視為肢解發包,有關部門要依法進行查處。

  建設單位直接向施工總承包單位的分包單位支付分包工程款,或者要求承包單位將已經承包的部分建設工程分包給指定單位的,有關部門應當依法進行查處。

  (四)禁止建設單位指定工程分包單位。承包單位對其承包范圍內的部分專業工程依法進行分包時,建設單位不得指定分包單位,不得要求承包單位購入其指定的建筑材料、構配件和設備,不得采用與總承包單位、分  包單位簽訂“三方協議”的方式變相指定分包單位。

  二、規范工程承包行為,嚴禁轉包和違法分包

  (五)禁止轉包工程。承包單位要嚴格履行合同約定的責任和義務,不得轉包工程。工程勘察、設計、施工單位不履行合同約定的責任和義務,將其承包的全部建設工程轉給他人或者以分包名義分別轉給他人的;分包  工程的發包單位未在施工現場設立項目管理機構、派駐項目經理及配備項目管理人員的,視為轉包工程,有關部門要依法進行查處。

  實行施工總承包的工程,施工總承包單位與施工總承包范圍內分包工程的發包單位是兩個獨立法人單位的;主體工程使用的主要建筑材料或設備由分包單位購買或租賃的,有關部門應當依法進行查處。

  (六)禁止違法分包工程。承包單位要嚴格按照法律法規的規定進行工程分包。承包單位不得將承接工程的主體工程進行分包,分包單位不得將分包工程再分包。承包單位存在下列情形之一的視為違法分包,有關部門要依法進行查處:

  1.承包單位將建設工程分包給不具備相應資質條件的單位或個人的;

  2.承包合同中沒有約定,又未經建設單位書面認可,承包單位將其承包的部分建設工程交由其他單位完成的;

  3.勞務企業將承包的勞務作業再分包的;

  4.法律法規規定的其他情形。

  建筑工程設計單位將建筑專業的全部設計業務分包給其他單位的,建筑、結構、機電工程設計事務所將本專業的設計業務分包給其他單位的,其他專業工程設計單位將全部工藝設計業務分包給其他單位的,有關部門應當依法進行查處。

  三、加強合同管理,規范合同履約行為

  (七)規范合同訂立。建設工程合同雙方要在合同中明確約定承包范圍、質量安全要求、工期、價款及支付方式、變更要求、驗收與結算以及合同爭議的解決方式等內容,避免因雙方責任、權利、義務約定不明確造成合同糾紛。建設單位不得任意壓低造價和壓縮工期。合同雙方要依據國家和建設項目所在地的有關規定,合理確定工程預付款、進度款的數額和支付方式,工程變更的調整方式,工程量清單錯漏項的認定方式,人工及材料 價格大幅變化所致風險的承擔方式,竣工結算款的支付期限等。各地造價管理機構要依據市場實際價格情況及時發布建設工程造價信息,指導和推進合同雙方規范工程計價行為。

  (八)推行合同備案制度。合同雙方要按照有關規定,將合同報項目所在地建設主管部門備案。工程項目的規模標準、使用功能、結構形式、基礎處理等方面發生重大變更的,合同雙方要及時簽訂變更協議并報送原備案機關備案。在解決合同爭議時,應當以備案合同為依據。

  (九)落實合同履約責任。合同雙方應當按照合同約定,全面履行各自義務和責任,協商處理合同履行中出現的問題和爭議。建設單位要及時跟蹤工程質量安全、工程進展等情況,按時支付工程預付款、安全防護費、進度款和辦理竣工結算,并督促承包單位落實質量安全防護措施。建設單位未按合同約定支付工程款,致使承包單位無法施工的,由建設單位承擔工期延誤的責任,并按照合同約定向承包單位賠償經濟損失。承包單位要按照合同約定認真履行工程質量安全、工期等義務,按時支付勞務費和辦理竣工結算。

  (十)建立合同履約風險防范機制。在工程建設項目特別是房地產開發項目中,要積極推行以業主工程款支付擔保、承包商履約擔保為主要內容的工程擔保制度,完善相關措施,落實擔保人保后監管責任,促進合同履約,防范和化解合同爭議。要積極推行工程質量保險制度,防范和降低工程質量風險。

  四、加強施工現場管理,保障工程質量安全

  (十一)強化施工總承包單位負責制。施工總承包單位對工程施工的質量、安全、工期、造價以及執行強制性標準等負總責。施工總承包單位的責任不因工程分包行為而轉移。分包單位責任導致的工程質量安全事故,施工總承包單位承擔連帶責任。專業分包或勞務分包單位應當接受施工總承包單位的施工現場統一管理。建設單位依法直接發包的專業工程,建設單位、專業承包單位要與施工總承包單位簽訂施工現場統一管理協議,明確各方的責任、權利、義務。

  (十二)健全施工現場管理制度。施工單位要制定工程項目現場管理辦法并嚴格執行,配備與項目規模技術要求相適應的項目管理班子。項目經理、施工、技術、質量、安全、勞資等管理人員應為本企業人員且持有相應資格的上崗證書。施工單位要切實履行職責,定期對本單位和分包單位的現場管理人員和作業人員到位和持證上崗、質量安全保證體系、技術交底、教育培訓等實施情況進行檢查。

  (十三)強化設計單位的現場設計服務。建設單位和設計單位要明確約定現場設計服務的內容及費用。設計單位要加強工程項目建設過程中的現場設計服務,在項目施工前應對審查合格的施工圖文件向施工單位做出詳細說明,并及時解決施工過程中與設計有關的問題。設計單位要對參加現場設計服務情況做出記錄并予以保存。

  (十四)嚴格履行監理單位職責。監理單位要嚴格依照法律法規以及有關技術標準、設計文件和建設工程承包合同實施監理,對建設工程的施工質量安全依法承擔監理責任。監理單位要落實項目總監負責制,建立項目監理機構,配備足夠的、專業配套的監理人員,嚴格按程序開展監理工作。監理工程師要按照工程監理規范的要求,采取旁站、巡視、平行檢驗等多種形式,及時到位進行監督檢查,對達不到規定要求的建筑材料、構配 件、設備以及不符合要求的施工組織設計、施工方案不得簽字放行。發現存在質量安全隱患的,應當要求施工單位整改;情況嚴重的,應當要求施工單位暫停施工,并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的,監理單位要及時向有關主管部門報告。

  (十五)嚴格執行工程建設標準。建設工程的建設、勘察、設計、施工、監理、檢測等單位要嚴格執行工程建設標準,督促從業人員認真掌握并嚴格執行相關工程建設標準。各地要加強對工程建設標準的培訓和宣傳,并將市場各方主體不執行工程建設強制性標準的情況及時在建筑市場誠信信息平臺上公布。

  五、加強建筑勞務管理,提高作業人員素質

  (十六)落實用工單位責任。施工總承包單位對勞務分包單位的日常管理、勞務作業和用工情況負有監督管理責任,對監管不到位以及因轉包、違法分包工程造成拖欠勞務人員工資的,依法承擔相應責任。施工總承包單位不得要求勞務分包單位墊資承包,不得拖欠勞務分包單位的勞務費用。用工單位要依法與勞務人員簽訂規范的勞動合同。用工單位對內部用工管理、持證上崗作業和勞務人員工資發放負直接責任,并要按月或按合同約定及時支付勞務人員工資,不得以任何理由拖欠勞務人員工資。

  (十七)加大農民工培訓力度。要利用各類職業培訓資源,充分發揮職業院校和社會化職業培訓機構作用,建立政府部門、行業協會、施工單位多層次培訓體系,多渠道籌集培訓經費,加大對農民工的培訓力度。進一步落實持證上崗制度,特殊工種人員嚴禁無證上崗。大力開展職業技能培訓與鑒定工作,普通技術工人在“十二五”期間推行持證上崗。營造職業技能等級與勞動報酬掛鉤的市場環境,增強農民工參加培訓、提升技術水平的積極性,全面提高建筑勞務人員素質。

  (十八)推行建筑勞務人員實名制管理。施工總承包單位要以工程項目為單位落實勞務人員實名管理制度,要配置專人對勞務分包單位的勞動統計、出工考勤、工資發放進行監管,并處理勞務人員的舉報投訴。用工單位要設置專人對勞務人員身份信息、勞動合同、工資發放、持證上崗、工傷保險、意外傷害險等情況進行規范管理。各地要總結試點地區的經驗,擴大建筑勞務人員信息化管理試點范圍,實行建筑勞務人員從業檔案電子化管理。

  六、加強誠信體系建設,提高監管信息化水平

  (十九)建立完善建筑市場監管信息系統。要加快行業注冊人員數據庫、企業數據庫、工程項目數據庫的建設步伐。住房城鄉建設部將盡快制定全國建筑市場監管信息系統基礎數據庫的數據標準。各地要健全和完善省級建筑市場監管信息系統的基礎數據庫,實現與中央數據庫的對接和互聯互通,在全國范圍內建立覆蓋建設、勘察、設計、施工、監理等各方主體,以及招標投標、施工許可、工程施工、質量安全各環節的監管信息系統。

  (二十)加強信用信息的采集和錄入。各地要建立由企業資質、人員資格、招標投標、施工許可、合同備案、設計、施工、監理、造價、質量、安全、行政執法等多部門組成的聯席辦公機制,建立綜合與專業相結合、上下對口聯動的信用信息采集體系,落實工作職責,按照《全國建筑市場責任主體不良行為記錄基本標準》,及時錄入和上報不良信用信息。住房城鄉建設部將繼續完善全國建筑市場誠信信息平臺,盡快出臺注冊執業人員不良行為記錄基本標準,并建立信息報送通報制度,對不按期報送、瞞報信用信息的地區進行通報批評。

  (二十一)實現市場主體行為信息公開。各級住房城鄉建設主管部門要充分利用全國建筑市場誠信信息平臺,向社會公布工程項目、承包企業及注冊人員的基本情況、招投標、施工許可、質量安全、合同備案、合同履約等各類信息,盡快制定不良行為信息分級分類管理辦法,公示市場主體的不良行為,公布發生較大及以上質量安全事故、轉包工程、違法分包工程、拖欠農民工工資、以討要工資為名擾亂正常生產生活秩序等違法違規行為的企業和人員,接受社會監督。要逐步建立失信懲戒、守信激勵制度,通過約談、公示、公告等方式進行信用懲戒和社會監督,通報表彰誠實守信的企業和人員,引導建設單位在發包中選用遵紀守法、重視質量安全的企業和人員,不用不遵紀守法、不重視質量安全的企業和人員。

  七、加大市場清出力度,嚴肅查處違法違規行為

  (二十二)強化質量安全事故“一票否決制”。各地要積極主動參與質量安全事故的調查處理,建立事故統計通報制度,及時將事故情況及涉及企業和個人信息通報上級住房城鄉建設主管部門。對事故涉及的企業和個人,要暫停其資質資格的升級、增項。要加強事故責任認定后的處罰,對事故負有責任的企業和個人,要按照有關法律法規和《規范住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量權實施辦法》、《住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量基準》,予以嚴肅查處。

  (二十三)加強資質資格動態監管。要嚴格資質資格的審批,適度提高準入標準,調控各類企業數量規模。各級住房城鄉建設主管部門要明確職責、嚴格把關,認真核實企業的工程業績,嚴厲打擊資質資格申報過程中弄虛作假行為。要認真落實《關于加強建筑市場資質資格動態監管完善企業和人員準入清出制度的指導意見》,對企業取得資質后是否符合資質標準進行動態核查,依法清理一批不再符合資質資格條件的企業和個人,逐步扭轉建筑市場供大于求的局面。省級住房城鄉建設主管部門每年要將本行政區域內對企業和從業人員違法違規行為的處罰情況書面報送住房城鄉建設部,住房城鄉建設部匯總后向全國通報。

  (二十四)嚴肅查處建設單位違法違規行為。各地要及時糾正建設單位在招標時設置不合理條件,任意壓縮工期和工程造價,或者政府投資工程要求帶資承包等違法違規行為,建設單位拒不改正的,應依法進行處理。要依法查處建設單位肢解發包工程,指定分包單位或材料設備生產廠、供應商,強迫承包單位簽訂“陰陽合同”等違法違規行為,造成工程質量安全事故或重大隱患的,應依法追究建設單位的責任。要按照有關法律法規,嚴肅處理建設單位不按合同約定及時支付工程款,或質量保證金等到期不及時返還的問題,對造成農民工工資拖欠以及群體性事件的,應依法追究其責任。各地要嚴格施工許可管理,不符合法定條件的不得頒發施工許可證;對于違法開工的工程,要依法責令停工。建設單位發生上述行為的,各地應將其作為不良行為在建筑市場誠信信息平臺上進行公布。

  (二十五)嚴肅查處勘察、設計、施工單位的違法違規行為。對勘察、設計、施工單位轉包、違法分包、轉讓、出借資質證書或者以其他方式允許他人以本單位名義承攬工程的,要責令改正,依法給予沒收違法所得、罰款等行政處罰;對勘察設計單位不按照建設工程質量安全標準進行勘察設計,施工單位在施工中偷工減料的,或者使用不合格的材料、構配件和設備的,要責令改正,依法給予罰款等行政處罰。施工單位未將其承包的工程進行分包,但在施工現場所設項目管理機構的項目經理及項目管理人員與承包單位之間無注冊執業關系和勞動合同及社會保險關系的,視同允許他人以本企業名義承攬工程進行查處。勘察、設計、施工單位的不良行為要在建筑市場誠信信息平臺上向社會公布。對因拖欠農民工工資造成群體性事件的,要記入建筑市場誠信信息平臺并向全國通報。對于造成工程質量安全事故的,依法給予停業整頓、降低資質等級、吊銷資質證書的行政處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  (二十六)嚴肅查處工程監理等單位違法違規行為。各地要結合實際,對工程監理單位以及招標代理、造價咨詢、工程檢測、施工圖審查等中介機構開展專項治理。對工程監理單位轉讓監理業務、不按《建設工程監理規范》規定和合同約定配備監理人員、超越資質等級承接業務、出賣或轉讓資質證書的,招標代理機構與招標人或投標人串通搞虛假招標的,造價咨詢機構違法違規編審工程造價的,工程檢測機構出具虛假檢測報告的,施工圖審查單位在審查中發生重大失誤或弄虛作假的,要依法追究其責任,給委托方造成損失的,要承擔相應賠償責任。上述行為要作為不良行為在建筑市場誠信信息平臺上向社會公布。對于造成工程質量安全事故的,要依法降低其資質資格等級直至吊銷資質資格證書;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  (二十七)嚴肅查處從業人員違法違規行為。各地要按照“企業和人員并重”的監管方針,切實加強對注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊監理工程師、注冊建造師等注冊人員的監管,落實其法定責任和簽章制度。要嚴肅查處注冊人員出租出借資格證書、出賣印章、人證分離、重復注冊、不執行有關法律法規與強制性標準等違法違規行為,造成工程質量安全事故,情節嚴重的,要依法吊銷其執業資格直至終身禁止執業,并在建筑市場誠信信息平臺上向社會公布;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  八、創建良好市場環境,促進建筑業健康發展

  (二十八)加強組織領導。各地要高度重視加強建筑市場監管工作,認真落實黨中央、國務院關于開展工程建設領域突出問題專項治理的有關要求,堅持以科學發展觀為指導,切實增強緊迫感和使命感,充分運用法律、經濟、行政以及信用約束等手段,維護公平競爭、依法誠信的建筑市場秩序,保障工程質量安全和人民群眾切身利益,維護社會和諧穩定。

各地要規范外地企業進入本地的告知性備案制度,取消強制要求外地企業在當地注冊獨立子公司,將本地區、本系統業績作為評標加分條件等不合理的限制措施,維護全國建筑市場的統一。政府部門要加快與其所屬企業脫鉤,嚴禁利用自身監管權力違法違規干預工程招投標,為其下屬或本地企業承接工程,努力構建公平競爭、合理流動的市場環境。

  (二十九)健全監督執法機制。從2011年開始,住房城鄉建設部將定期組織全國建筑市場專項檢查活動,對建筑市場中的突出問題進行集中執法檢查。市(縣)級住房城鄉建設主管部門要對本地所有在建工程項目進行全面檢查,省級住房城鄉建設主管部門要進行重點巡查,住房城鄉建設部進行抽查,通過強化對市場主體違法違規行為的打擊力度,將建筑市場專項檢查活動常態化、制度化。各地要加強對開發區、保稅區、工業園區等區域內工程建設的管理,不允許以加快建設、營造良好軟環境為借口,不履行法定建設程序,不遵守相關法律制度,逃避監督執法。各地要充分發揮部門聯動執法的作用,加強與工商、稅務、司法、銀行等相關行業主管部門的協調配合,完善溝通渠道,健全信息共享、聯動執法等制度,形成建筑市場監管合力。

  (三十)加強監管隊伍建設。各級住房城鄉建設主管部門要加強建筑市場監管隊伍建設,充實監管人員,落實必要的工作條件和經費。上級住房城鄉建設主管部門要加強對基層建筑市場監管工作的指導,針對突出問題組織專題調研,強化對基層監管人員的業務培訓和工作監督,提高基層建筑市場監管工作對政策的掌握水平和依法行政能力。各地要加強對建筑市場執法情況的檢查,對有法不依、執法不嚴、違法不究的單位和人員,要依法追究責任。

  (三十一)促進行業發展。各地要督促企業落實“綠色建筑、節能減排”要求,推動企業技術進步,提升企業自主創新能力,鼓勵企業開發具有自主知識產權的專利和專有技術,鼓勵企業制定具有自身特點的技術標準和工法,提高大型現代化機械設備裝備能力,增強企業的核心競爭力。要加大支持力度,在一些大型公共建筑和基礎設施建設中推行工程總承包,引導大型設計、施工企業發展成為具有設計、采購、施工管理等全過程服務能力的龍頭企業,全面提升建筑企業的技術與管理水平,促進建筑業健康發展。

                                     中華人民共和國住房和城鄉建設部
                                          二〇一一年六月二十四日


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